在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于非農(nóng)土地需求增加和土地價格不斷上漲抬升了土地開發(fā)成本，“土地財政”將會受到土地集約利用和開發(fā)模式變化的制約，土地財政規(guī)?？赡苓€會繼續(xù)擴(kuò)大。傳統(tǒng)的粗暴的“圈地運(yùn)動”無法持續(xù)。但是，不可否認(rèn)，土地仍然是地方融資的最大抵押品。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，土地財政還將延續(xù)，土地開發(fā)模式將發(fā)生重大變化，土地利用更加集約，增值收益分配將更多傾向于農(nóng)民。

　　“土地財政”是在中國特有的土地制度和分稅制之下形成的一種現(xiàn)象。我們這里不對“土地財政”做價值評判，只分析其表現(xiàn)和規(guī)模。1990年代以來，中國“土地財政”的發(fā)展由慢到快，由小到大，逐漸做大，成為城市化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要資金來源。2011年，全國土地出讓合同價款達(dá)到3.15萬億元，相當(dāng)于地方財政收入的60%，2012年與土地直接相關(guān)的5項(xiàng)稅收首破1萬億元，占地方財政收入的16.6%，地方政府對“土地財政”的依賴日益加深。未來隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，非農(nóng)用地需求持續(xù)增加，地價不斷上漲，“土地財政”規(guī)模還會繼續(xù)擴(kuò)大。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，仍然要依賴“土地財政”，但“土地財政”的形成將出現(xiàn)一些新變化。

　　地方政府對“土地財政”嚴(yán)重依賴

　　人們熟知的，“土地財政”有賣地生財、附地生財和押地生財三條途徑。

　　賣地生財。通過供應(yīng)土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權(quán)等多種供地方式，其中出讓土地使用權(quán)俗稱“賣地”。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，2011年，中國地方政府土地出讓收入高達(dá)3.15萬億元，相當(dāng)于地方財政收入的60%（注意，不是占比。我們這里只是比較二者規(guī)模），2012年，土地出讓收入有所減少，但仍有2.69萬億元，相當(dāng)于地方財政收入的44%。

　　附地生財。依附于土地獲取的相關(guān)稅收又可分為直接稅收收入和間接稅收收入，其中直接稅收收入包括：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等5項(xiàng)，間接稅收收入主要是房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅，營業(yè)稅雖然屬于央地共享稅種，但除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都?xì)w地方所有。因此房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅成為地方稅收的重要稅源。2012年5項(xiàng)直接稅收1.02萬億元，占地方財政收入的16.6%，房地產(chǎn)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅7751億元，占地方財政收入的12.7%.

　　押地生財。就是地方政府以土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等為載體向銀行進(jìn)行土地抵押，以此獲得銀行貸款。截至2011年末，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億元，2011年抵押土地面積凈增4.19萬公頃，抵押貸款凈增1.27萬億元。

　　2002年以來，中國“土地財政”規(guī)模迅速擴(kuò)大。2002-2003年土地出讓收入相當(dāng)于地方財政收入的規(guī)模比重連續(xù)兩年大幅提高，從2001年的16.6%提高到2002年的28.4%，2003年的55%。2001年土地出讓收入只有1300億元，2007年突破1萬億元，達(dá)到1.22萬億元，2010年突破2萬億元，達(dá)到2.75萬億元，2011年達(dá)到3.15萬億元，“土地財政”迅速做大。

　　以2011年數(shù)據(jù)，土地出讓收入（3.15萬億元），5項(xiàng)直接稅收（8228億元），和抵押貨款凈增（1.27萬億元），如果將三者之和界定為“土地財政”，2011年與地方財政收入（5.24萬億元）基本相當(dāng)。

　　正因?yàn)橹苯愚D(zhuǎn)讓土地存在巨額收益，地方政府對此樂此不疲，2003年以來，“土地財政”跨越式發(fā)展，地方政府對其依賴日益加深。

　　“土地財政”做大的條件

　　我們知道，早在改革之初，國有土地和集體土地是不能轉(zhuǎn)讓的，也就不能帶來財政收入。2002年以來短短10年，土地財政迅速做大，那么，“土地財政”是如何快速發(fā)展呢？首先這得歸結(jié)于制度保障，其二，非農(nóng)用地的巨大需求，其三，供地面積比較充足，其四，地價不斷上漲。

　　1、“土地財政”具有制度保障

　　新中國成立后，城市土地逐步實(shí)現(xiàn)國有化，農(nóng)村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國有土地實(shí)行統(tǒng)一行政劃撥制度，土地由國家行政機(jī)關(guān)調(diào)撥分配使用，土地不構(gòu)成地方財政收入的來源。

　　1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定地方政府可以在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)出讓給使用者，將供應(yīng)土地的收入納入地方財政收入。至此，全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓改革基本完成，城市土地市場全面放開。《財政部關(guān)于國有土地使用權(quán)有償出讓收入上交中央部分有關(guān)問題的通知》，明確土地出讓收入絕大部分納入地方財政收入。

　　2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式。2001年國務(wù)院頒布國發(fā)[2001]15號文《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行國有土地有償使用制度，地方政府才開始真正執(zhí)行有償出讓土地使用權(quán)制度，土地有償出讓率開始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，之后，爆發(fā)了1992-1993年、1998-1999年和2003-2004年三輪“圈地運(yùn)動”，“土地財政”迅速做大。

　　2、土地非農(nóng)化需求巨大

　　中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展產(chǎn)生大量的非農(nóng)用地需求。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地會成倍地增加產(chǎn)出。主要原因是中國一二三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距很大。直到2011年，第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率99316元/人，是第一產(chǎn)業(yè)的5.70倍，第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率76549元，是第一產(chǎn)業(yè)的4.39元，之前差距更大。盡管土地集約利用空間很大，但每年的新增土地非農(nóng)化需求仍是巨大的。

　　3、土地資源供應(yīng)比較充足

有巨大的土地需求，必須還要有土地供給來源。在中國城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的情況下，征地比較容易，成本也比較低，土地資源供給比較充足，但負(fù)面的社會影響太大。2002年城市征用土地面積高達(dá)2880平方公里，2003年和2004年都在1600平方公里以上，2011年達(dá)1842平方公里。2002-2011年城市累計征用土地面積16300平方公里，相當(dāng)于城市建成區(qū)面積新增的83%。

　　4、地價快速上漲

　　據(jù)國土資源部監(jiān)測，自2001年以來，全國地價持續(xù)12年上漲，2012年底，全國平均地價3129元/平，年均上漲10%，其中，商業(yè)用途平均地價年均上漲11.4%，居住用途平均地價年均上漲14.4%。

　　“土地財政”的新變化

2012年中共十八大提出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主要內(nèi)容的“新四化”建設(shè)目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化還將依賴“土地財政”，但土地增值收益分配、土地開發(fā)模式和土地利用等方面將出現(xiàn)很大變化。

　　1、土地增值收益分配的新變化

　　過去幾年，征地中的矛盾和問題越來越突出，“借地生財”和“土地財政”受到越來越多的質(zhì)疑，中央的政策糾偏越來越明顯，突出表現(xiàn)在今年一號文件中。2013年一號文提出要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、嚴(yán)格保護(hù)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，要加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有所提高、長遠(yuǎn)生計有保障。這意味著，“土地財政”的成本大大提高了，這將抑制“土地財政”規(guī)模的擴(kuò)大。

　　2、“圈地運(yùn)動”式開發(fā)模式的新變化

　　未來新型城鎮(zhèn)化要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。1月15日，李克強(qiáng)副總理在國家糧食局科學(xué)研究院考察時強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。

　　過去中國經(jīng)濟(jì)增長主要由投資拉動，由政府主導(dǎo)大投資項(xiàng)目，地方政府積極參與招商引資，進(jìn)行房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這種模式在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將被抑制。如果未來城鎮(zhèn)化較多地以半城鎮(zhèn)化人口的城鎮(zhèn)化和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主，那么以往以“圈地運(yùn)動”和“土地財政”為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)化道路將會被抑制。目前，地方實(shí)踐中的土地開發(fā)模式是，企業(yè)、政府、原住民之間通過談判，形成對土地開發(fā)和城市更新以后的共贏模式。農(nóng)民讓渡出來一部分土地搞市政，讓渡一部分賣地溢價來融資，留一部分土地享受未來的增值收益。

　　3、土地利用方式的新變化

　　2011年中國城市城區(qū)面積18.36萬平方公里，建成區(qū)面積為4.36萬平方公里，城區(qū)面積減去建成區(qū)面積有14萬平方公里，如果按2011年的征用面積（1842平方公里），足夠征用76年。土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度，土地集約利用空間很大。

　　總之，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于非農(nóng)土地需求增加和土地價格不斷上漲抬升了土地開發(fā)成本，“土地財政”將會受到土地集約利用和開發(fā)模式變化的制約，土地財政規(guī)?？赡苓€會繼續(xù)擴(kuò)大。傳統(tǒng)的粗暴的“圈地運(yùn)動”無法持續(xù)。但是，不可否認(rèn)，土地仍然是地方融資的最大抵押品。在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，土地財政還將延續(xù)，土地開發(fā)模式將發(fā)生重大變化，土地利用更加集約，增值收益分配將更多傾向于農(nóng)民。（轉(zhuǎn)自　國宏經(jīng)濟(jì)觀察組）